国开行最新提供的数据显示，目前该行保障房贷款余额超过5000亿元，占银行业贷款半壁江山，其中棚户区改造贷款3423亿元。

　　多年来，保障房建设一直是中央政府力推的重点。继2011年国务院前总理温家宝提出5年3600万套保障房计划后，今年6月26日，国务院总理李克强又提出了5年1000万户棚户区改造计划。

　　然而，地方政府的落实力度却远不及预期。究其原因，保障房建设存在前期投资大、回收周期长等特点，商业性资金不愿进入，导致各地资金缺口普遍较大，成为困扰保障房开工建设的一大难题。

　　国家开发银行（下称“国开行”）是唯一的例外。国开行最新提供的数据显示，目前该行保障房贷款余额超过5000亿元，市场份额占据半壁江山，覆盖了廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁住房及棚户区改造等五大领域。

　　国开行有关人士向《第一财经日报》记者表示：“对于新型城镇化，目前中央层面还没有出台方案，但是继续推进棚改是最没有争议的，是关乎民生的大事，我们将继续大力支持。”

　　借力新型城镇化东风，以棚改为切入点，国开行为平台贷款业务找到了新的突破口。

　　国开行“独挑大梁”

　　近期，本报记者在吉林省调研棚改等保障房项目期间，深刻感受到了国开行的“独挑大梁”地位。

　　一个典型案例是，在吉林省辽源市，截至去年底，该市回迁安置居民6.7万户，累计完成投资83.6亿元，政府主导项目投资61亿元。这其中，辽源市政府通过平台公司向银行借款21.8亿元，由国开行吉林分行提供贷款19.2496亿元，占比高达88.3％。

　　在长春市宽城区，作为该市最大的棚改项目，总面积达到20万平方米的保障房社区——团山小区已经建成投入使用，该项目总投入60亿元，主要资金由国开行提供，满足了当地大批低保户的安居需求。

　　在吉林市，当地正在推进以棚改为主的哈达湾老工业区改造项目，在总共104亿元投资中，国开行承诺提供贷款74亿元，该行旗下的国开金融公司则向相关平台注资10.5亿元，使项目得以迅速启动。

　　国开行有关人士告诉记者，国开行发放的棚改贷款大多为15年期贷款，以基准利率为主。“棚改是一项民生业务，短期内不可能收回全部投资，因此资金期限一定要长，这符合国开行作为中长期融资主力银行的定位。”

　　“我们和国开行合作最早，双方建立了充分的互信。”辽源市副市长谭海向本报记者介绍称，“我们找过别的银行，但保障房业务不是它们的重点，基本只能拿到少量的短期过桥贷款，利率还要上浮。”

　　据国开行统计，2010年-2012年，该行每年新增保障性安居工程贷款1000亿元；截至今年6月末，该行累计发放保障性安居工程贷款5301亿元，建成后总建筑面积约3.7亿平方米，惠及700万户、2200万名中低收入群众；其中，棚户区改造贷款3423亿元，成为支持保障性安居工程的主力银行。

　　而据央行旗下《金融时报》早前报道，2011年以来，工商银行通过发放贷款和承销保障性住房私募债等多种方式，累计向保障性住房建设提供了超过750亿元的资金支持；截至2012年末，建设银行保障性住房项目开发贷款余额590.80亿元，农业银行保障性安居工程贷款余额164.29亿元。

　　商业银行的如此表现，实则是理性选择的结果。在近些年的房地产开发狂潮之后，剩下的棚户区基本都在城市边缘，周边环境和配套较差，土地价值较低，这意味着现有的棚改项目很难具备商业吸引力，再加上保障房项目回收期太长，这都让商业银行知难而退。

　　“商业价值比较大的地块都改造完了，剩下都是商业价值比较差的，只能靠政府主导。”谭海表示，“国开行虽然在转制，但是政策性功能我们还是很需要，希望能够继续享受政策性金融带来的好处。”

　　创新棚改融资模式

　　国开行是我国棚改融资的先行者。2005～2006年，在李克强主政辽宁省期间，通过国开行提供的60亿元软贷款（能够用作棚改项目资本金），该省在不到两年时间里完成了11个城市近90万户棚户区改造，开创了影响深远的棚改辽宁模式。

　　据国开行有关人士介绍，自2005年以来，为解除各地棚改中的资金制约，国开行运用市场建设的方法，与地方政府共同搭建市场化融资平台，整合各种资源。在此基础上，通过国开行先期贷款投入，使项目得以启动，进而带动商业银行和其他社会资金投入，推动棚改可持续发展。

　　上述实践的典范是哈达湾模式。为了让吉林市哈达湾老工业区棚改项目得以启动，由旗下国开金融公司出资，国开行与吉林城建合资成立了特殊目的公司——“国开吉林”，使之成为合格的市场化融资主体。

　　截至目前，吉林市政府、国开金融分别以现金的形式注资19.5亿元、10.5亿元，使国开吉林现金出资达到30亿元。在此之前，国开行已经承诺向哈达湾项目提供中长期贷款74亿元，从而满足了该项目合计104亿元的融资计划。

　　据国开行有关人士介绍，在哈达湾模式中，国开行在贯彻国务院有关规范地方政府负债、规范整治原地方融资平台的文件的基础上，借鉴国际通行的“公私合营”模式，设立社会资本参股的特殊目的公司，负责融资、开发、整理、建设城市特定区域。

　　“通过引入社会资本，在真正意义上实现公司内外部监管，规范业务操作和经营行为。”上述人士说。

　　在风控环节，国开行延续了其平台贷款模式的一贯特点。诸如哈达湾项目，国开行严格控制资金运行，要求与借款人签订账户监管协议，掌控关键资金节点，做到资金内部流转，最大限度地封闭运行，切实防范信贷风险。

　　正如国开行董事长胡怀邦上任后所提出的三大原则：项目自身的战略必要性、整体业务的财务可平衡性、机构发展的可持续性。他强调，政策性贷款在服务国家战略的同时，亦要严格坚持风险控制。

　　“国开行对政府融资平台有一套严密而成熟的风险控制体系。”国开行吉林分行有关负责人称，“对于保障房贷款，原则上按基准利率，以减少地方财政压力；所有这些项目均由总行审批，都设置了土地抵押，并进行了产权登记，还派出客户经理长期驻守。”

　　“在土地上做文章”

　　目前看来，最引人关注的命题在于，这些贷款怎么还？尤其是诸如辽源这样财政实力一般的城市，这一问题更显得迫切。

　　“在经济发达的地区，可以通过土地运作和商业开发实现平衡，但是我们辽源这样的三四线城市实现不了。”谭海说。

　　据谭海介绍，在辽源市棚改过程中，注重“在土地上做文章”。对于承担保障房建设任务的开发企业，优先赋予相应地块的开发权，通过土地收益补充财政投资，先期投入暂由企业垫付，政府资金陆续到位、逐步偿还，以缓解资金紧张压力。

　　谭海指出，对于棚改债务的偿还，该市将通过保障房小区门市房收入、争取国家财政补贴等方式来解决。他估计，目前辽源市所有保障房小区配建的门市房总价值6亿～7亿元，“希望将来房价上涨后，可以卖出去。”

　　“更重要的是，保障房建设将拉动经济发展，城市路网建设使周边土地增值，为政府经营土地提供了更大空间。”谭海说，“通过棚改，城市会变得更漂亮，基础设施得到改善，有利于我们招商引资，税收有望得到增加，这些都将为债务偿还提供支持。”

　　据辽源市官方统计，2012年，辽源市建设保障房265万平方米，可提供就业岗位4.9万人，吸纳进城农民5000户左右，建筑业、房地产业创税7亿元，直接拉动经济增长3个百分点。

　　实际上，在新一届政府眼中，棚改被提到了一个前所未有的高度。李克强就表示，棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程，可以有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展。

　　在哈达湾模式中，同样是“在土地上做文章”。国开行吉林省分行相关负责人表示，国开吉林现金流搭建以土地出让收益为主，辅以公司税费返还和土地出让金返还及区域内特许经营权收入等。同时，吉林市政府同意在还款期内，合理协调吉林市与哈达湾区域的土地供应计划，确保到期贷款能够及时偿还。

　　按照国开行编制的规划方案，哈达湾项目将分为三个阶段：第一是启动阶段，项目没有形成收益，由大股东提供贷款的保证担保，确保项目顺利启动；第二是土地开发整理阶段，使“生地”变成“熟地”，要求吉林市政府赋予项目公司一级土地开发权，为贷款提供抵押创造条件；第三是土地出让还款阶段，当地块满足出让条件时，银行分批解除抵押，实现挂牌出让，获得土地开发收益。

　　概言之，“哈达湾项目以土地滚动开发为运作核心，整理一块土地，交易一块土地；收益一部分偿还贷款，一部分开发下一块土地，循环开发。”国开行吉林分行相关负责人称。