施正文：财税立法层次必须提高
随着财税体制改革的不断推进，我国财税环境发生了新的变化，现行财税法律体系滞后的弊端越来越凸显。加快推进财税体系立法在学界不断得到呼吁和讨论，而决策高层也更加意识到财税立法的重要性。从全国人大常委会到国务院及其部门，不断传来财税立法规划之声。引起较大关注的有《增值税法》、《车船税法》等的出台以及《税收征管法》、《预算法》等的修订等。
在税收宣传月，本报就财税立法等相关问题采访了中国政法大学民商法学院施正文教授。施正文表示，法制是财税改革规范化和科学化的载体，是实现税收促进发展、改善民生的根本保障，并建议提高立法层次，明确中央和地方财税关系，希望下一届人大全面考虑财税立法规划。
“财税改革最根本的是要有法可依”
《财会信报》：随着国务院及相关部委立法工作规划的公布，我们看到许多财税法律正在加紧规划或者加紧修订。您如何看待目前我国财税立法的紧迫性？在我国财税立法进程中，存在哪些问题？该如何解决？
施正文：与国际上其他国家相比，很多人说我国税负很重，加之还有一些非税收入。税负这么重，但是公共服务却没有承担相应的责任。理论上讲，税收就是用于公共服务。但在预算、财政、税收的使用支出领域里面，我国还没有实现有效的法治。
目前有很多人都在谈财税立法，谈财税改革，但一般都是就具体问题谈具体问题，没有涉及一个科学的方法、规划，没有一个长远的财税问题解决之道。这往往不能将问题从根本地解决，反而还会产生一些后续弊端。已经有一些学者提出，税收改革要有一个中长期的规划，这就增强了税收改革工作的科学性、预见性、系统性。我认为，这的确是比较重要的。
我国财税领域里的公共经济活动、政府的收支活动所产生的问题要从根本上解决，就要进一步加强财税法制建设。也就是说，在财税领域要实行法治。只有实现法治，才能使我们国家的税收促进发展、改善民生。税收在理想上、追求上是为了促进发展、改善民生，但现实情况不是这样。没有法治，税收就会走向它的反面。税收是对私人财产的分割，征税不公平，税负不公平，就侵犯了公民的财产权；在使用当中，如果浪费，不用于民生，没有法制的约束，就会人为地造成政绩工程、形象工程等等问题。这些问题会使纳税人上缴的税被异化，这是财税经济学没办法解决的，要通过法制来解决。
财税体制改革最根本的问题是要有法可依。我国在财税立法中的一个突出问题就是财税立法严重滞后。没有法就谈不上执法，谈不上司法。当然有了法并不代表问题就解决了。现在的问题是，按照逻辑上的顺序，首先要解决有法，然后再看有了法能不能严格地执法。本届人大规划今年年底要完成中国法律体系框架的建构，这个建构还有些重要的缺陷。在财税方面，一些法律没有制定通过。所以，今年要制定《增值税法》、《车船税法》、修订《预算法》和《税收征管法》等等。当然，还有社会领域的一些立法，如《社会保险法》，这都是必须要完成的。完成这些立法才能建立支架型的法律体系。
所以，要加速财税立法的步伐，财税立法要成为全国人大立法的重点。
必须推进财税立法入宪
《财会信报》：在有关财税立法的具体内容建议中，我们了解到，您谈到“首先要健全财税宪法，启动财税立宪，规定税收原则”等问题，我国目前宪法中财税方面的规定如何？您对健全财税宪法有哪些具体看法或建议？
施正文：宪法，具有最高的法律效力。财税立法要解决的首要问题之一就是要从根本法的层面上解决财税法律制定的切入问题。目前，我国宪法当中财税问题的规定特别不充分。比如说一些重要内容没有规定，如税收问题只有一条，“公民有依法纳税的义务”。最主要缺少“税收法定原则”。“征税必须要有法”这个原则要在宪法上体现。
其次，还要通过宪法修改增加关于税权划分的规定。中央和地方之间的征税权要有基本的划分，这从根本上涉及到中央和地方的关系的问题，也是中国未来要解决的重要问题。它实际上也涉及到中国民主政治的建设。中央的基本思路就是要发挥“两个积极性”，实际上，“发挥两个积极性”的原理，就是要分权。虽然中央没有提，但学术上可以探讨。中央和地方成为相对独立的征税主体，关系更加规范。分权存在合理性，是人类文明的成果。无论是集权国家，还是其他国家都有不同程度的分权，在我国，也是客观上存在的。我就是讲，要吸收关于分权合理的成分???不是说全盘照搬???来解决中国的财税关系问题。在宪法当中，要确立中央和地方的税权划分关系，税收归中央还是地方，这涉及到财税体制。
此外，也应当制定地方税法，扩大地方财权，赋予地方一定的税收征管权。当然，地方立法不能想怎么立就怎么立，要遵循中央给出的框架、原则和程序。这样就解决了中央授权以后，地方立法控制和规范的问题，不至于地方各行其是而造成消极影响。
此外，税收立法程序在宪法当中也应有所体现；中央地方的预算关系，有一些原则应该从预算法当中上升到宪法层面；纳税人的税收基本权利也要有所体现。
总而言之，在宪法上要对财税问题加以健全。健全财政税收的根本制度才能解决宪法最高法的效力，才能为我们制定其他一般性的财税法律提供根本上的依据。
“需加快推进《税收征管法》的修订”
《财会信报》：作为税收层面的基本法律，《税法通则》在前几届人大被列入了立法规划，而本届人大却没有被列入，这是为什么？
施正文：财税立法必然要求推进财税基本法的制定，如《财政法》、《税法通则》。《税法通则》的缺失导致税收领域的共同问题、基本问题没有做出规定。这样的法律日本、德国、韩国等国家都有。
从《税收基本法》到《税法通则》，曾经有三届人大列入立法规划。不过现在没有列入并不代表就不起草了，短期内可以通过《税收征管法》的修订，补充《税收通则》的一些基本功能。它在我国现阶段大约起到了基本法的作用，但是它不等于或者说它代表不了《税法通则》，条件成熟的时候还是要制定《税法通则》。目前，可以通过修订《税收征管法》，把应当在《税法通则》里要规定的内容放到《税收征管法》里面，以初步解决问题。
我国《税收征管法》的上一次修订是在2001年。现在，快十年了，我国税制进行了新一轮的改革，税收管理的环境也发生了很大变化，如所得税越来越多，征管能力不断提升，这都要求加快推进《税收征管法》的修订，进一步规范税务机关和纳税人的征纳税行为。
“《增值税法》一定要加快出台”
《财会信报》：就实体法而言，目前我国各税种的立法情况您是如何评价的？
施正文：税制改革与税收立法是从不同的角度来讲同一问题。目前，我国各税种税法只有所得税领域里面的两部法律???《企业所得税》和《个人所得税法》，流转税、财产税等还都只有国务院的条例。我国目前以流转税为主体税种，所以要想提高税收立法的层次，就必须要在流转税中选择收入规模最大的税种???增值税进行立法。增值税在我国税收收入中占比超过40%。我在全国人大“十一五”立法规划时，提出把《增值税条例》上升为法律，现在全国人大已经把它列入今年的立法规划了。增值税加上所得税，从规模上来说，达60%～70%的税收收入，所以，《增值税法》一定要加快出台。尽管有难度，如正在讨论的扩大增值税范围问题等，这些可以先不考虑，先在现行领域立法，比如完善抵扣制度等等。
同时，也要积极推动其它税种的立法。比如《车船税法》《契税法》《耕地占用税法》，包括正在考虑的物业税等???要开征的税都要立法，不能仅有国务院的条例。现行19个税种中，一些小税种立法也无太大难度。根据税收法定原则，希望全国人大能在未来五年内，至少在下一届人大任期内完成各人利益税种的立法。
■ 记者手记
“有法可依”这是本报记者在和施正文教授对话时感受最深刻的关键词之一。这个词语并不尖锐，但它却深深反映了当前我国财税领域里面的制度硬伤，很多应该有的法律都没有成行，然而行政程序却在执行，行政功能却在运转，这种情况下，难免出现“个人拍脑袋”的情况。这深深扭曲了“依法治国”的要义。
“税收法定原则”这是第二个关键词。它是“有法可依”的细化和延伸。“有法可依”可以涵括所有领域。“税收法定原则”则明确表明了税收的前提。然而，这样的根本原则是我国的宪法中寻找不到，而税收实体法的制定也远远不够。
正所谓快刀斩乱麻，施教授说得好，以立法规范之。这便回归到了“依法治国”的真谛！
时间：2010-05-11 责任编辑：Adamina_1026
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